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国企不再“办社会” 社会服务职能谁来接?

文章导读: 在这场旨在帮助国企“卸下包袱、轻装前行”,并事关百万职工切身利益的改革进程中,1.6 万个各级国企所办的社会职能机构涅槃重生或者消失,都需要更多部门层级、更多社会资本,拿出承接的勇气和方案。国企为什么要剥离办社会职能?这项改革在推进过程中面临哪些难点?目前又有哪些成功的案例?

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2018年第27期《中国经济周刊》封面

《中国经济周刊》 记者 曹煦 | 北京报道

责编:陈惟杉

(本文刊发于《中国经济周刊》2018年第27期)

在为中石油系统的一家医院工作了20年后,45岁的医生张健在今年换了“东家”。他并没有离开这家医院,只是这家医院的“大股东”已不再是中石油系统的单位。

“一辈子有几个20年啊,都这个岁数了,从没想过离开中石油。”摘下“中石油职工”的标签,张健在不舍之余更多的还是期待,“我们医院地理位置好,不缺患者、不缺市场,缺的就是持续的投入和灵活的机制,这次改革恰恰能够带来这些。”

旗下拥有10家三级医院、40家二级医院、50家一级医院和100多家社区卫生服务站,共有两万张床位和1500万人次年门诊量的中石油,目前已有4家医疗机构与地方政府达成移交协议,7家单位的89个医疗机构通过引入社会资本开展合资合作。

这是成千上万名“张健们”的一小步,更是中石油乃至国企剥离办社会职能的一大步。

2015年9月发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出,加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题。此后,剥离国企办社会职能的政策频出,在2016年2月对外披露的国企“十项改革试点”中,剥离企业办社会职能位列其中。

从改革推进的时间表来看,2018年年底前基本完成国企职工家属区“三供一业”(供水、供电、供热/ 供气及物业管理)分离移交工作。

在这场旨在帮助国企“卸下包袱、轻装前行”,并事关百万职工切身利益的改革进程中,1.6万个各级国企所办的社会职能机构涅槃重生或者消失,都需要更多部门层级、更多社会资本,拿出承接的勇气和方案。

国企为什么要剥离办社会职能?这项改革在推进过程中面临哪些难点?目前又有哪些成功的案例?

从幼儿园到火葬场,国企办社会费用每年过千亿

国企办社会职能是指国企承办了本应由社会化经营主体或公共机构承办的各种社会服务职能。主要包括:职工住宅“三供一业”、离退休人员管理、承办教育机构、医疗机构和消防市政等其他机构5个方面。

子弟学校、职工医院……职工社会生活的复杂性导致国企办社会的种类繁杂。

中国石化曾对下属企业所办社会职能进行过统计,得出的结论是:“一个人从生到死所涉及的社会职能,从医院、幼儿园、学校、就业到火葬场,中国石化全有。”

国企办社会曾是弥补政府和社会公共服务不足的必然选择,也是很多国企职工和家属的共同记忆。然而时至今日,这一历史产物已经成为企业沉重的包袱。

“在一些小区,大多数房子里住的早已不是企业职工,企业却还需对水、电等提供补贴;企业办的医院、学校,硬件条件很好,却受制于僵化管理,市场竞争力差。”张健告诉《中国经济周刊》记者。

国务院国资委主任肖亚庆在2016年7月13日召开的全国国有企业“三供一业”分离移交工作视频会议上表示,据不完全统计,各级国资委监管企业办社会职能机构约1.66万个,其中职工家属区“三供一业”管理机构约4900个,国有企业因办社会职能每年需承担费用1400多亿元。

国务院发展研究中心2014年的一项调查显示,仅央企层面,就有“三供一业”、离退休人员管理、教育、医疗和消防市政等五类社会职能机构约8000多个,年度费用约800亿元。据介绍,800亿元的年度费用,主要指央企为了解决企业办社会职能和历史遗留问题,每年需要从企业的盈利收入中拿出进行补贴的部分,也有很少一部分是政府对一些困难央企的财政补贴。  

以国家能源集团为例,这家2017年11月由原国电集团与神华集团重组成立的年轻央企一“出生”就不轻松。本轮剥离工作启动前,国家能源集团年均办社会方面的费用支出达到25.8亿元,办社会机构在职职工1.3万人,60%以上的办社会机构和从业人员处在地方市政配套设施不完善的独立工矿区。

启动剥离工作后,国家能源集团在多个领域迈出实质性步伐。教育机构改革方面,累计关闭撤销4户、移交地方9户、改制或实现专业化管理6户;承担公共消防管理服务职能的市政消防机构已全部移交地方管理;完成市政设施移交66处,社区管理机构与企业完全脱钩两个;累计有1.2万退休人员实现了社会化管理;完成59户厂办大集体企业改革,涉及大集体职工1万余人。

《中国经济周刊》记者在采访中了解到,截止到2017年年底,国家能源集团“三供一业”已基本完成移交或签订分离移交协议,整体进度超过93%,仅此一项,每年可为企业节约成本支出9.5亿元。

国家能源集团一位人士向《中国经济周刊》记者介绍说,每家企业情况不同,所在地方差异较大,既要坚持总体工作原则,更要尊重客观实际。“我们的工作出发点是早解决比晚解决好,越早解决成本越低,代价越小,未来体现的价值越大。”

正如他所言,目前已经形成共识的是:国企办社会是在特定时期很多企业苦于没有社会依托情况下的历史产物,在现阶段给企业增加了大量负担,牵扯了数额庞大的人力、物力和财力资源,使企业越来越难适应激烈的市场竞争。

据《中国经济周刊》记者了解,决策层已将剥离国企办社会职能纳入深化国有企业改革重点任务统筹推进,要求2020年底前基本完成。国务院国资委人士透露,中央领导多次作出重要指示和部署,在国务院国有企业改革领导小组统一领导下,12个国家部委和有关部门组成了专项小组,各地区、各国有企业成立了相应工作组织机构,负责具体组织落实剥离办社会职能工作。

其中,央企显然要发挥更大的示范引领作用,国资委已将剥离办社会职能和解决历史遗留问题写入2018年中央企业负责人经营业绩考核责任书中。

按照国资委的计划,2018年要基本完成“三供一业”分离移交和教育医疗机构深化改革,深入推进独立工矿区剥离办社会职能,努力完成市政社区管理等职能分离移交,逐步在全国推开退休人员社会化管理,稳妥推动厂办大集体改革。  

截至2017年年底,“三供一业”完成分离移交或签订移交协议的达到80%,其中达到90%以上的有16个省(区、市)、25家央企。

剥离独立工矿区办社会职能是难点,也是重点

p20-江西南昌洪都集团前身为南昌洪都机械厂,诞生于共和国的“一五”期间,厂区、家属区及职工医院、食堂、学校、幼儿园连在一起,组成一个独立的区域,统称之为老“国企大院”。随着改革开放,市场经济时代的到来,昔日热闹非凡的国企大院,连同它昔日的辉煌一起渐渐消失。

江西南昌洪都集团前身为南昌洪都机械厂,诞生于共和国的“一五”期间,厂区、家属区及职工医院、食堂、学校、幼儿园连在一起,组成一个独立的区域,统称之为老“国企大院”。随着改革开放,市场经济时代的到来,昔日热闹非凡的国企大院,连同它昔日的辉煌一起渐渐消失。

p21-现在的洪都集团属于军工企业,属于效益还不错的企业。那种在计划经济时代,工人们穿着统一的工服,下班时一起涌出工厂大门的场景,如今还能在洪都大院见到。视觉中国

现在的洪都集团属于军工企业,属于效益还不错的企业。那种在计划经济时代,工人们穿着统一的工服,下班时一起涌出工厂大门的场景,如今还能在洪都大院见到。(视觉中国)

独立工矿区是这场国企剥离办社会职能改革中的难点,也是重点。

《中国经济周刊》记者在采访中了解到,因为独立工矿区普遍位置偏远,地方市政配套设施不完善,交通相对不便,而从业工人数量庞大,在漫长的历史沿革中,这类独立工矿区往往自成社会,“麻雀虽小,五脏俱全”。

2017年4月,中国石油大庆油田、中国石化胜利油田、东风汽车十堰基地、河北开滦集团古冶矿区、陕西有色控股集团金堆城钼业矿区(下称“金堆城矿区”)等5个独立工矿区被列入独立工矿区剥离办社会职能综合改革试点,由国务院国资委挂牌督导。

以金堆城矿区为例,这个地处秦岭深处的独立工矿区,距离最近的城区陕西渭南华州区约60公里。矿区“三供一业”自成体系,同时承担着教育、医疗、社会管理等大量办社会职能。矿区住宅楼建造年代久远,房屋破旧,管道线路、设施设备老化严重。此外,矿区人员经费负担沉重,“三供一业”和办社会职能从业人员1340人,企业每年补贴的运行经费和人员工资达1.34亿元。

改革试点以来,除消防机构继续保留、医疗机构整体移交陕西省健康医疗集团外,教育机构、社区管理、污水处理厂、液化气充装站等市政设施全部移交华州区政府,供电分别移交国家电网和陕西省地方电力集团。

一个颇具借鉴意义的细节是,金堆城矿区各项办社会职能移交华州区政府后,地方财政压力巨大,为此,渭南市政府组织移交接收双方充分协商,对教育、公路、污水处理和社区管理等事项提出设立过渡期的办法,在财政转移支付未到位时,运营经费、人员工资由金堆城钼业集团有限公司(下称“金钼集团”,为陕西有色控股集团全资子公司)按照双方核定数额向华州区政府支付,期满后不再承担任何费用。

除了经费,人员安置是另一个关键因素。渭南市政府提出,对教育机构、医疗机构符合条件的从业人员,全部移交华州区政府和省健康医疗集团;对其他办社会事项从业人员以劳务派遣的方式配备上岗,人员工资按行业标准发放,差额部分由金钼集团补贴;对富余人员由金钼集团采取提前退休、离岗退养、解除劳动关系等方式进行分流,并配套制定了分流政策。

可见,获得地方政府的重视并取得共识,是金堆城矿区的重要试点经验。在很多独立工矿区,都需要政府发挥更大作用。在另一个历史悠久的试点单位,因企设市、因油而兴的黑龙江大庆也是如此。

国务院国资委和中石油总部领导多次到大庆油田现场“督战”,和大庆市政府有关负责人进行座谈交流、反复沟通。国资委副主任孟建民在大庆油田调研时指出,“对国有企业办社会职能应交尽交、能交则交、不交必改。”

今年全国两会期间,大庆市市长石嘉兴表示,大庆把驻庆央企办社会分离移交作为事关改革、发展、职工稳定和社会安定的大事来抓,坚持既要接好事业也要做大产业,地企共同算好改革账,实现平稳过渡。

《中国经济周刊》记者从中石油内部获悉,目前地企双方就移交事宜基本达成一致,各项方案正在稳步推进中。

教育、医疗机构:市场化重组的样本

p22-湖北省十堰市十堰老街,一条十堰老街就是一部厚重的十堰历史,就是车城十堰的“根”。 视觉中国

湖北省十堰市十堰老街,一条十堰老街就是一部厚重的十堰历史,就是车城十堰的“根”。(视觉中国)

数量众多的国企所办的教育医疗机构何去何从?六部委联合印发的文件对此定调称:“既要减轻国有企业办社会负担,激发国有企业活力;更要通过供给侧结构性改革促进职业教育、健康产业发展,扩大教育、医疗健康服务有效供给,提升服务效率。”按照时间表的要求,2018年年底前要基本完成国有企业办教育医疗机构集中管理、改制或移交工作。

移交地方政府管理,是绝大部分此类教育和医疗机构的首选归宿。2018年3月,剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题专项小组副组长,国资委副主任孟建民在内部培训上表示,“属于普通教育的国有企业办普通中小学、学前教育、全日制普通本科高校等,原则上要移交地方管理。对企业办职业教育、非营利性医疗机构,国有企业与地方政府积极沟通协商,能移交的尽可能移交地方政府管理。”

也就是说,这项改革并非“一刀切”。

具体来看,有条件的国有企业可继续办好做强职业教育,确需保留的企业办职业教育要与企业主业发展密切相关、产教有机融合,还要通过集团内或跨集团资源整合,实现集中运营、专业化管理。

对国有企业办医疗机构,要通过资产转让、无偿划转、托管等方式进行资源整合。地方国资等部门可以指定专门企业参与资源整合;中央企业参与资源整合的,要是以医药、医疗、养老等健康产业为主业或允许以健康产业为发展方向的企业;其他国有企业原则上不再直接管理医院。

孟建民指出,深化改革完成后,继续由国有企业办的教育医疗机构,要完善管理制度,依法注册登记,取得法人资格、独立核算,实现专业化管理、收支平衡,建立相应的业绩考核和薪酬分配制度,提升运营质量和服务能力。

在如此时间表和路线图之下,多家央企选择联合第三方机构实施医院社会化改革,这也为剥离企业办社会职能甚至是混合所有制改革带来了新的可能性。

例如东风公司所属国有厂区医院规模大、布局散、负担重,很多还承担着驻地基本医疗服务的职能,在“副业”移交地方政府难以走通的情况下,从2015年开始,东风公司历经两年,于2017年初完成了十堰基地3家医院无偿划转国药集团,妥善安置在册职工1769人,成为央企医疗机构改革的先行者。

这既是东风公司聚焦主业的一次“断臂”,也是国药集团参与国有企业医院改革的成功“试水”,实现了央企资源优化配置。数据佐证了这一改革的成效:改制后的东风总医院实现营业收入9.2亿元,整体减亏9600万元,扭亏幅度达80%。

中石油同样引入社会资本重组改制旗下医疗机构。位于河北省廊坊市的中石油中心医院是一家综合性三级甲等医院,改革前,由于本身的公益属性及体制原因,成立于1974年的中石油中心医院已经陷入连年亏损的泥潭,只能靠补贴生存。改制后,中石油中心医院举办人由中国石油天然气管道局(下称“管道局”)变更为宝石花医疗,并取得社会服务机构法人资格。

据悉,宝石花医疗注册成立于2017年8月,注册资本为6.6亿元,股东分别为宝石花医疗健康投资控股有限公司和管道局。其中,管道局以医疗设备、流动资产和无形资产等出资,占股38%;宝石花控股以现金出资,占股62%。其致力于建设国内一流的现代医疗企业集团,管理团队具有多年从事国企改革、国内外投资和资本运作经验,其市场化机制较国有医疗集团和公立医院更加灵活,有助于降低医院经营成本,提升管理水平。

“三供一业”谁来接?

对央企而言,学校和医院这两部分实现社会化管理并无大碍,目前主要的改革重点便是“三供一业”,而在“三供一业”的移交过程中,推进市场化的国有资本重组、将非主业资产划转给主业突出的优势国有企业成为多家央企的选择。

位于湖北的东风公司,2016年引入中国燃气控股有限公司增量投资34.3亿元(含现金24.1亿元),占股比85%,完成旗下东风燃气公司混合所有制改革,并将十堰城区近20万居民及工商业用户的天然气供应业务同步移交。混改后东风燃气公司首个财年实现净利润1532万元,而该企业改制前每年亏损超过2600万元。东风公司股权拟在2020年彻底退出。

而对于供水、供电与物业企业,东风公司与行业内相关国有企业一一协商,达成企业划转共识:如将东风公司电力处划转给国网湖北省电力公司,将东风水务公司划转给北京首都创业集团有限公司,将东风物业管理公司划转给中国华润集团有限公司等。

国家能源集团旗下神华大雁集团也属此类改革的典型。这家企业位于内蒙古呼伦贝尔市鄂温克旗大雁镇,区域范围内的水源、热源、配套管网等市政设施,医院、职教中心、公交运营以及职工家属区“三供一业”均由企业负责。由于大雁镇区域内暂无具备条件的接收企业,在与地方政府沟通一致的基础上,引入北控集团实施跨区域接收,签订了“三供一业”分离移交协议。

然而并不是所有企业办社会职能都能找到除地方政府之外的第三方“接盘”,大部分企业办社会职能的剥离改革,由于属地化管理,还是依靠地方政府。

同样以国家能源集团旗下宁夏煤业集团(下称“宁煤集团”)为例,自上世纪50年代以来,宁煤集团逐步形成了5万余户的职工家属区规模,涉及人口近20万人,家属区从业人员达2000人。在宁夏回族自治区党委政府的支持帮助下,宁煤集团明确了区、市两级接收平台,建立了共管过渡机制,优化了项目改造与竣工审计流程,有效避免了大规模移交过程中的管理真空和衔接不畅。此外,针对办社会职能从业人员较多,接收单位安置能力有限的实际情况,通过调整用工计划,将相关从业人员向生产后勤服务、生产辅助岗位转岗,确保了职工队伍的稳定。

值得一提的是,为加快推进“三供一业”分离移交,在交接程序上目前各地主要采取“先移交后改造”,即按政府制定的标准进行维修改造费用测算,确定交接双方的成本费用和责任,签订移交协议,成建制移交给企业所在地供水、供电、供气(供热)和物业管理专业机构。

以供电为例,国资委副主任孟建民要求,国家电网、南方电网要督促指导省级电力公司加快接收工作进度,在地方政府大力支持和移交企业协调配合下,力争2018年9月底前基本完成供电设施接收任务,发挥中央企业的表率作用。

最后的攻坚难题:运营、维护费用从哪来?

国企剥离办社会改革既需要加强顶层设计,又需要发挥一线的首创精神。

在今年3月国务院国资委组织的剥离国有企业办社会职能工作培训班上,分管这项工作的国资委副主任孟建民表示,国有企业要结合自身实际,不断创新方式方法,努力破解难题。“中央企业集团公司要支持帮助所属企业解决重点难点问题,推动相关工作顺利进行。”

以大庆油田为例,大庆市市长石嘉兴坦言,虽然地企双方已经达成初步移交意见,但还有两个事关全局的问题靠地方自身努力难以解决。“一是部分维修改造费用,企办院校、幼儿教育、医疗卫生、市政设施、公共交通等办社会职能的维修改造费用,国家没有明确的政策规定,无法落实;二是运行费用保障压力大,因历史形成的大庆财税分享机制地方留成比例偏小,加之近年持续存在的减收因素,地方财政无力承担高额且今后不断增长的运行费用。”

大庆油田的“娘家”中石油总部有关负责人表示,将合理控制维修改造标准和户均费用水平,千方百计筹措资金,继续执行总部预拨维修改造资金政策,即“三供一业”分离移交项目批准立项之后,总部即可拨付80%维修改造费用,保证维修改造资金及时、足额到位,不影响维修改造和分离移交进程。

“娘家”可以解决修缮问题,但显然没法包办到底,否则改革便失去了意义。

石嘉兴在今年全国两会时建议,从国家层面解决大庆油田企业办社会职能分离移交后的运行费用问题,以2016年大庆油田办社会职能补贴额14.36亿元为基数,由中央财政通过专项转移支付补助大庆市政府,并按每年7.6%的增幅执行动态增长的补助机制,适度调整税收分享比例,用于保障移交后产生的增量支出。

大庆油田的例子只是复杂艰巨的改革中面临的问题之一。在接受《中国经济周刊》记者采访时,中国企业研究院首席研究员李锦认为,“目前还面临着社会依托差、富余人员安置困难、配套政策有待完善、思想认识还不到位等四大共性难题。”

李锦解释说,“石油矿区多分布在东北、西北等经济欠发达地区,相当一部分地处偏僻,缺乏社会依托,难以找到合适的接收方;富余人员安置是必须解决的现实问题,需要转岗安置的人员多、安置渠道少、安置难度大;矿区收费制度改革不到位,住房公共维修基金缺口大,一定程度上阻碍着分离移交工作;一些职工群众担心分离移交后服务质量下降、自身利益受损,少数企业领导干部求稳怕乱,思想上有顾虑。”

“人”和“钱”仍是这项改革继续深入必须直面的问题。据国家能源集团相关负责人介绍,今年将通过内部退养、转岗等多种渠道再安置不少于5000名从业职工,此外计划安排资金37亿元保障分离移交资金需求。

而在孟建民看来,目前还有少数企业谈办社会负担重时声音大,在剥离时畏缩不前,不敢动真碰硬。“这些问题,今年我们必须着力加以解决。”

此外,地方政府在这场改革中的热情和智慧至关重要。李锦告诉《中国经济周刊》记者,地方政府存在“好的要,负担重的不想要”的踢皮球现象,还需要地企共商共谋,合力推进。

“地方部门对于当地共性问题,要加强组织协调,深入研究,抓紧采取针对性措施予以解决。对涉及全国政策性的问题要及时向中央国家有关部门沟通反映。”孟建民说。

推进国企办社会改革政策一览

2015年9月,《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》对外发布,提出加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题。

2015年12月9日召开的国务院常务会议指出,2016年在全国全面推开供水、供电、供热和物业管理分离移交,启动剥离医疗、教育等公共服务机构试点。

2016年2月,国务院国资委开启国企“十项改革试点”,“关于剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题试点”排在第十位。

2016年,《国务院关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》(国发﹝2016﹞19号)发布。

2016年6月,国务院国资委、财政部《关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作的指导意见》明确提出,2019年起国有企业不再以任何方式为职工家属区“三供一业”承担相关费用。

2017年6月,四部委联合出台的《关于国有企业办市政、社区管理等职能分离移交的指导意见》提出,将与主业发展方向不符的国有企业管理的市政设施、职工家属区的社区管理等职能移交地方政府负责,2017年底前完成。

2017年7月,六部委联合印发《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》提出,2018年年底前基本完成企业办教育机构、医疗机构集中管理、改制或移交工作。

2018年2月,《关于进一步推进国有企业独立工矿区剥离办社会职能有关事项的通知》提出,坚决打好独立工矿区剥离办社会职能攻坚战,确保按期保质完成目标任务。

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(网络编辑:何颖曦)
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